УДК 34.096

Болдин А. В.
слушатель Академии управления МВД России

К ВОПРОСУ О ПОНЯТИИ НОРМАТИВНОГО ПРАВОВОГО АКТА В МВД РОССИИ

Аннотация

Ведомственное нормотворчество является важным компонентом механизма правового регулирования деятельности органов внутренних дел, позволяя конкретизировать и развивать законодательные установления и обеспечивать реализацию МВД России функции нормативно-правового регулирования отношений в сфере внутренних дел. При этом, правовое регулирование в сфере публичного управления немыслимо без ведомственной детализации. В таких условиях весьма важным становится вопрос определения ведомственного нормативного правового акта.

Ключевые слова

Нормативный правовой акт, органы внутренних дел, понятие, признаки.

Правовое регулирование служебной деятельности в органах внутренних дел – весьма сложный и неоднозначный процесс. Однако, при всей его сложности, именно правовое регулирование выступает универсальным способом обеспечения законности и эффективной работы Министерства внутренних России. Важная роль в этой сфере отведена издаваемым нормативным правовым актам .
Понятие ведомственного нормативного правового акта нашло легальное отражение в п. 2 Правил подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России. Под ним понимается «официальный письменный документ, принятый либо изданный уполномоченным должностным лицом МВД России в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм, рассчитанных на многократное применение и относительный неопределенный круг лиц».
В данном определении нет указания на то, что ведомственный акт принимается во исполнение вышестоящих по иерархии НПА, однако это непосредственно следует из п. 1 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, в соответствии с которым ведомственные НПА издаются на основе и во исполнение вышестоящих НПА (начиная с уровня федеральных конституционных законов) либо по инициативе самого федерального органа власти в пределах его компетенции.
На наш взгляд, указанное выше легальное определение нормативного правового акта, принимаемого МВД России, является не совсем удачным с юридико-технической точки зрения. Во-первых, в нем говорится лишь о направленности акта на установление, изменение или прекращение норм права. На самом деле, акт не только направлен, но и непосредственно устанавливает, изменяет или отменяет действие норм права. Иначе складывается впечатление, что нормы права существуют отдельно, а задача ведомственного правового акта сводится только к обслуживающей роли введения их в действия, изменения или прекращения. Во-вторых, избыточным является указание в определении на неоднократность применения и распространение действия норм права на неопределенный круг лиц, поскольку в теории права сформировалось устойчивое представление о норме права, которое уже включает данные признаки.
При характеристике нормативных правовых актов необходимо учитывать два основных критерия – содержательный (такой НПА должен обладать свойством нормативности) и формальный (вид НПА, субъект нормотворчества, порядок опубликования и вступления в силу НПА). Такой подход нашел отражение в разъяснениях Пленума Верховного Суда РФ.
В юридической литературе представляются различные подходы к определению понятия ведомственного нормативного правового акта. Так, А.С. Домченко оперирует понятием «нормативный административный правовой акт», понимая под ним «официальное документированное управленческое решение, опосредующее взаимодействие властных и невластных субъектов, в совокупности с иными формами административной деятельности описывающее общую ситуацию такого взаимодействия» [5, с. 53]. Однако такая позиция сужает понятие ведомственного акта, ограничивая сферу его действия лишь внешнеуправленческими отношениями, тогда как многие ведомственные акты призваны регулировать организацию деятельности соответствующего ведомства и опосредовать взаимодействие между самими властными субъектами.
Понятие нормативного акта органа внутренних дел дает В.В. Черников: это «письменные документы, изданные уполномоченными на то должностными лицами органов внутренних дел, которые устанавливают, изменяют или отменяют нормы права» [8, с. 4].
Достаточно полное определение ведомственного нормативного правового акта, раскрывающее его формальные и содержательные признаки, дает Ю.Г. Арзамасов. Ведомственные НПА – это «источники права, являющиеся результатами нормотворчества компетентных лиц министерств и ведомств, принимаемые на основе и во исполнение законов и других актов высших органов государственной власти, содержащие нормы права, конкретизирующие, детализирующие и организационно обеспечивающие действие этих актов» [4, с. 288].
С учетом доктринальных подходов, положений действующих правовых норм и разъяснений высших судебных инстанций, можно выделить следующие признаки ведомственного нормативного правового акта, отличающие его от всех иных нормативных актов:
 особый субъект нормотворчества – федеральные органы исполнительной власти. Несмотря на то, что правовые акты, содержащие в себе абстрактные правовые положения общего действия, могут принимать и иные участники общественных отношений (например, федеральные государственные учреждения и предприятия, территориальные органы федеральных органов исполнительной власти (далее – «ФОИВ»)), ведомственные нормативные акты федерального уровня вправе принимать только сами федеральные органы исполнительной власти. Постановлением Правительства РФ от 13.08.1997 г. № 1009 установлен прямой запрет принятия нормативных актов территориальными органами ФОИВ. Последнее обстоятельство дает основание разграничиваться понятия «нормативный правовой акт» и «правовой акт». Если нормативный правовой акт признается официальным источником права, то правовые акты, издаваемые территориальными органами ФОИВ, имеют пограничную правовую природу, находясь на стыке правотворчества и правоприменения. В юридической науке такие акты предлагается относить к числу смешанных [6, с. 21];
 подзаконный характер. Несмотря на то, что в утвержденных Постановлением Правительства РФ от 13.08.1997 г. № 1009 Правилах подготовки НПА говорится о том, что ведомственные акты принимаются как во исполнение законов и вышестоящих актов Президента и Правительства РФ, так и по вопросам собственной компетенции ФОИВ, последнее обстоятельство не изменяет их подзаконный характер, поскольку компетенция каждого федерального органа власти определяется либо соответствующим законом, либо указом Президента РФ или Постановлением Правительства РФ;
 конкретный характер. Нормы законодательства являются правовыми установлениями общего характера, в механизме правового регулирования общественных отношений их конкретизация осуществляется с помощью подзаконных нормативных правовых актов и правоприменительных актов. Применительно к содержанию ведомственного акта заслуживает поддержки позиция Ю.А. Тихомирова, который отмечает, что «первичной клеткой ведомственного акта являются нормы конкретного свойства – операциональные правила действий, выражающиеся в императивных предписаниях, технико-экономических нормативах, методических рекомендациях, ориентирующих на единообразные действия» [7, с. 179];
 плановый характер. Поскольку ведомственные акты являются правовыми актами управления, они являются результатом плановой управленческой деятельности. Подготовка проектов нормативных правовых актов осуществляется в соответствии с ежегодно утверждаемыми руководителями ФОИВ планами на очередной календарный год.
Таким образом, исходя из проведенного юридического анализа, считаем, что легальное определение нормативного правового акта МВД России, закрепленное в п. 2 Правил подготовки НПА в центральном аппарате МВД России, содержит недостатки и нуждается в уточнении. Во избежание тавтологии предлагаем внести изменения в указанную легальную дефиницию ведомственного НПА и изложить ее следующим образом: «Нормативный правовой акт – это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме должностным лицом Министерства в пределах его компетенции, устанавливающий, изменяющий или отменяющий правовые нормы».

Список использованной литературы

1. Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России : приказ МВД России от 27.06.2003 № 484 // СПС «СТРАС Юрист»
2. Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации : постановление Правительства РФ от 13.08.1997 № 1009 // Собрание законодательства РФ. 18.08.1997. № 33. Ст. 3895.
3. О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами : постановление Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 № 50 // СПС «Консультант Плюс».
4. Арзамасов Ю.Г. Теория и практика ведомственного нормотворчества в России. М.: Юрлитинформ, 2013. С. 288.
5. Домченко А.С. Виды нормативных и иных неиндивидуализированных правовых актов публичного управления федерального уровня // Российское право: образование, практика, наука. 2017. № 6. С. 53.
6. Малько А.В., Гайворонская Я.В. Теория правовых актов: необходимость и пути создания // Государство и право. 2012. № 2. С. 21.
7. Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. М., 1998. С. 179.
8. Черников В.В. Нормативные акты органов внутренних дел в системе правовых актов управления: Лекция. М.: МЮИ МВД России, 1996. С.4.